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Gastbeitrag

Großbaustelle Rechtssicherheit

Ein Spickzettel für Mario Draghi zur Reform der Gesetzgebung und der Justiz.
Von
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Heinrich Zanon04.03.2021
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Staatspräsident Sergio Mattarella hat auf gewagte Experimente durch eine Wiederbestellung des zurückgetretenen Ministerpräsidenten Giuseppe Conte verzichtet und es vorgezogen, den international anerkannten und vor allem auf EU-Ebene geschätzten ehemaligen Präsidenten der Europäischen Zentralbank Mario Draghi mit der Bildung einer neuen Regierung zu beauftragen. Der Auftrag an Draghi war mit der Vorgabe ergangen, unter Inanspruchnahme der zugesagten Gelder aus den EU-Töpfen einen Neustart des Staatswesens in die Wege zu leiten, ausdrücklich im Bereich der Infrastrukturen und des Bodenschutzes, des Gesundheitswesens, des Bildungswesens, des Steuerwesens, der Digitalisierung, der öffentlichen Verwaltung sowie der Zivilgerichtsbarkeit.
Ziel aller Anstrengungen sollte es werden, einen Ausbau der Wettbewerbsfähigkeit der italienischen Wirtschaft zu erwirken.
Die Leistungskraft der italienischen Wirtschaft war seit Jahrzehnten im internationalen Wettbewerb zunehmend zurückgeblieben, ohne dass die unterschiedlichen Regierungen der vergangenen Jahrzehnte mehr zustande gebracht hätten, als - von dringlichen Reparatureingriffen abgesehen - einen hartnäckigen Zustand der gesellschaftlichen Stagnation zu verwalten.
In der Zwischenzeit hat Draghi die neue Regierung bilden können. Sie kann auf eine überaus breite Mehrheit im Parlament bauen, wird allerdings von Parteien gestützt, die bisher gegensätzliche Ziele verfolgten und sich vehement bekämpften.
Der Regierung Draghi werden im besten Fall bis zum Auslaufen der Legislaturperiode kaum mehr als zwei Jahre gegönnt sein, den angepeilten Neustart des Staatswesens zumindest seriös in Angriff zu nehmen.
Dazu werden vor allem baldigst klare Vorstellungen und konkrete Programme entwickelt werden müssen, auch weil die Vorhaben im Hinblick auf eine zügige Freigabe der Hilfsgelder den zuständigen Organen der EU zur Prüfung und Genehmigung zuzuleiten sein werden.
 

Garant für das friedliche Zusammenleben

 
Als potenter Hilfsmotor zum Umbau und zur Stärkung des italienischen Wirtschaftsgefüges sollte die Pflege der Rechtssicherheit (nicht nur im Bereich der Zivilgerichtsbarkeit) eine zentrale Rolle spielen.
Rechtssicherheit ist ein Garant für das friedliche Zusammenleben der Bürger, aber genauso und vielleicht noch viel mehr eine unabdingbare Voraussetzung für die Planung und Durchführung großer öffentlicher Bauvorhaben, für das Entstehen und Gedeihen von Unternehmen, für Investitionen aus dem Ausland, für die Schaffung und den Erhalt von Arbeitsplätzen und so letztlich für allgemeinen Wohlstand und für ein wachsendes Steueraufkommen.
Zu mehr Rechtssicherheit hätten jetzt mehrere Zugänge zu führen.
 
Gerichtsplatz Skulptur Bozen
 
Rechtssicherheit setzt in erster Linie das Vorhandensein gründlich ausgearbeiteter, systematisch aufgebauter und vor allem unzweideutiger Gesetze und Vorschriften voraus. Die gibt es derzeit nur allzu oft nicht.
Rechtssicherheit setzt in erster Linie das Vorhandensein gründlich ausgearbeiteter, systematisch aufgebauter und vor allem unzweideutiger Gesetze und Vorschriften voraus. Die gibt es derzeit nur allzu oft nicht.
Das Parlament, aber genauso die gesetzgebenden Versammlungen der Regionen und in unserer Region die mit Gesetzgebungsbefugnis ausgestatten Landtage sollten also Maßnahmen erdenken müssen, ihre Gesetzgebungsprozesse zu verbessern und auf die Ausarbeitung und Verabschiedung klarer geschriebener Gesetze ein besonderes Augenmerk zu legen.
Dazu sollte beispielsweise die Zulassung und die Behandlung von Anträgen zur Abänderung organisch ausgearbeiteter Gesetzesentwürfe erschwert oder einschränkenden Spielregeln unterworfen werden.
Gesetze sollten Im Normalfall nicht kurzfristig in Kraft treten, sondern mit einem zukünftigen fixen Stichtag wirksam werden, was es den Anwendern gestatten würde, sich mit angemessener Vorlaufzeit darauf vorzubereiten.
Ebenso sollte eine häufige Novellierung (also Abänderung) von Gesetzen in kurzen Abständen unterbleiben müssen.
 

Zweideutige Formulierung

 
Zu sicherlich erstaunlichen Ergebnissen würde die Zulassung einer kurzfristig zu erzielenden Korrektur misslungener einzelner Gesetzesbestimmungen führen. Die fehlerhafte Wortwahl oder die zweideutige Formulierung gesetzlicher Vorschriften (häufig solcher im Bereich des Steuerrechts, des Sozialrechts, des Mietrechts, aber auch banaler Verfahrensvorschriften) führt seit geraumer Zeit immer wieder zu Rechtsstreitigkeiten, die mitunter gleichlautend in hunderten und oft auch tausenden von Verfahren Gerichte beschäftigen. Solche Rechtsstreitigkeiten durchlaufen normalerweise mit wechselnden Ergebnissen die Instanzenzüge und gelangen meistens erst nach Jahren in der höchsten Instanz durch eine Entscheidung des Kassationsgerichtshofs zum Abschluss, der endlich Klarheit eintreten lässt. Wenn es in derlei Situationen einem Eingangsgericht ermöglicht würde, dem Gesetzgeber die fehlerhafte Rechtsnorm aufzuzeigen und mit dem Antrag zu unterbreiten, die Unklarheit zu beheben, oder wenn es alternativ dem Erstgericht frei stünde, den Kassationsgerichtshof sofort und direkt anzurufen, um von diesem zeitnah eine verbindliche Interpretation der unklar geratenen Bestimmung zu erhalten, könnte in vielen Fällen die Einleitung oder Weiterführung letztlich völlig unproduktiver Gerichtsverfahren vermieden werden. Die zu vielen Gerichte, die parallel zueinander aufgrund der derzeitigen Rechtslage mit der Auslegung verunglückter Normen befasst sind, könnten durch einen Korrekturmechanismus der vorgeschlagenen Art ihre Kapazitäten anderweitig produktiver ins Spiel bringen.
 
Tribunale, piazza, giustizia, magistrati
 
Die Einrichtung von Lehrstühlen und universitären Studiengängen für Legistik (also für die Kunst und das Handwerk des Schreibens von Gesetzen) der Ausarbeitung gesetzlicher Vorschriften außerordentlich dienlich sein.
Die Korrektur auf Gesetzgeberseite könnte durch einen Sonderausschuss aus nicht allzu vielen Mitgliedern der beiden Kammern des Parlaments über ein vereinfachtes Verfahren erfolgen. Bei alternativer sofortiger Anrufung des Kassationsgerichtshofs sollte es diesem überlassen bleiben, den Antrag ohne ausführliche Begründung zurückzuweisen; auch sollte die Bearbeitung des Antrages in der Sache über ein vereinfachtes und beschleunigtes Verfahren erfolgen können.
Der Ausarbeitung gesetzlicher Vorschriften mit besserer Systematik und klarerer Terminologie würde zudem zweifelsohne die Einrichtung von Lehrstühlen und universitären Studiengängen für Legistik (also für die Kunst und das Handwerk des Schreibens von Gesetzen) außerordentlich dienlich sein.
 

Reform der Justiz

 
In zweiter Linie ist Rechtssicherheit durch eine entschiedene und rasche Abstellung von Rechtsbruch zu gewährleisten, die zu einem guten Teil Aufgabe der Gerichte ist. Bekanntlich ist aber bei unseren Gerichten derzeit häufig Zeitlupentempo angesagt.
Mit einem Neustart sollte es möglich werden, dass die Gerichte zügiger arbeiten und viel rascher als derzeit zu Entscheidungen kommen können, und zwar sämtliche Gerichte, also die ordentlichen Gerichte für Zivil- und Strafangelegenheiten, die Verwaltungsgerichte, der Rechnungshof, die Steuergerichte und wohl auch der Verfassungsgerichtshof.
Einer deutlichen Beschleunigung der Verfahren vor den ordentlichen Gerichten für Straf- und Zivilsachen könnten sehr unterschiedliche Maßnahmen dienlich sein: die Einstellung von mehr Richtern und Staatsanwälten; neue Methoden der Einstellung von Richtern und Staatsanwälten; die Aufnahme von Assistenten zur qualifizierten Unterstützung der Richter und Staatsanwälte; die Besetzung der Friedensgerichte mit Berufsrichtern; die Verschlankung der Schwurgerichte, flankiert durch eine Vereinfachung des Verfahrens zur Auslosung der Geschworenen; eine Vereinfachung der Verfahrensvorschriften; der noch stärker als bisher forcierte Rückgriff auf Mechanismen der außergerichtlichen und gütlichen Beilegung von Rechtsstreitigkeiten.
Der Grundsatz der Aufnahme von Kandidaten für den Dienst von Richtern und Staatsanwälten ausschließlich über gesamtstaatliche Wettbewerbe sollte aufgegeben werden. Als vermutlich bessere Alternative würde sich die Einstellung von Anwärtern mit hervorragendem akademischen Curriculum für eine beispielsweise dreijährige Probezeit bei vorbestimmten geeigneten Ausbildungsgerichten anbieten, vor allem, wenn die Anwärter nach bestandener Probezeit und endgültiger Übernahme in den Richteramtsdienst den Beruf für eine Mindestanzahl von Jahren (von 5 Jahren, beispielsweise) beim nämlichen Ausbildungsgericht auszuüben hätten. Ein derartiges Auswahlverfahren würde die Motivation und die Einsatzfreude der Anwärter und jene der mit ihrer Ausbildung betrauten Richter und Staatsanwälte ungemein fördern und Fehlbeurteilungen weitgehend ausschließen.
 
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Selbstverständlich müsste im Verlauf der Probezeit den Anwärtern eine selbständige Ausübung des richterlichen Dienstes noch untersagt bleiben, sie bekämen aber ausgiebig Gelegenheit, sich unter realen Voraussetzungen in das juristische Alltagsgeschehen einzuarbeiten und sich dabei auch immer wieder nützlich zu machen. Die mit der Ausbildung befassten Richter und Staatsanwälte könnten hingegen nicht nur die juristischen Kenntnisse der Anwärter, sondern auch nicht minder wichtige charakterliche Eigenschaften der zukünftigen Kollegen testen, beispielsweise Fleiß und Einsatzfreude, Eignung zum Teamwork, organisatorische Fähigkeiten, Stressresistenz, Empathie.
 

Einstellung von Assistenten

 
Durch die Einstellung von beamteten und auf Dauer aufgenommenen Assistenten mit juristischem Studientitel bei den Gerichten könnten Richter und Staatsanwälte diesen ihren Mitarbeitern vielerlei heikle und arbeitsaufwendige Aufgaben übertragen, beispielsweise die Durchführung juridischer Recherchen, ein vorbereitendes Aktenstudium, die Verwaltung von Terminen, die Abwicklung von Routinetätigkeiten bis zur Unterschriftsreife. Bei Zusicherung des Beamtenstatus würden sich für diesen durchaus interessanten Beruf Juristen in hinreichender Anzahl finden lassen, und sicherlich würden sie, bei deutlich niedrigeren Bezügen als sie Richtern und Staatsanwälten zustehen, Leistungen erbringen, für welche derzeit die Richter und Staatsanwälte selbst wertvolle (und teuer bezahlte) Zeit verlieren müssen. Der den Assistenten zuzusichernde Beamtenstatus würde den Aufbau einer Stammmannschaft mit langjähriger Erfahrung ermöglichen.
Auch die Friedensgerichte sollten ausschließlich mit hauptamtlich tätigen und auf Dauer aufgenommenen Richtern und Staatsanwälten arbeiten, für welche eventuell ein gesondertes Besoldungsschema gelten könnte.
 
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Deutlich vereinfachen ließen sich außerdem unzählige Verfahrensvorschriften, welche Fristen und Förmlichkeiten vorschreiben, deren Einhaltung der Rechtsfindung nicht dient und immer wieder zu deutlichen Verzögerungen des Verfahrensablaufes führt.
Deutlich vereinfachen ließen sich außerdem (in allen derzeit zur Anwendung kommenden Prozessordnungen) unzählige Verfahrensvorschriften, welche Fristen und Förmlichkeiten vorschreiben, deren Einhaltung der Rechtsfindung nicht oder kaum dient und immer wieder zu deutlichen Verzögerungen des Verfahrensablaufes führt.
Allein durch eine Verschlankung der Vorschriften über die gerichtlichen Zustellungen könnte für die zügige Betreibung der Verfahren immer wieder wertvolle Zeit gewonnen werden.
 

Kürzung der Verfahrensdauer

 
Der vielleicht aussichtsreichste Beitrag zur Kürzung der Dauer der Verfahren und zur zügigen Herstellung von Rechtssicherheit ergäbe sich wohl aus einer Einschränkung der Inanspruchnahme von Rechtsmitteln (also aus dem Ausschluss der Möglichkeit, immer wieder weitere Überprüfungen von Entscheidungen durch höhere Instanzen zu beantragen). Es ist zwar richtig, dass Richter irren können und dass es möglich sein muss, ihre Entscheidungen durch andere Richter kontrollieren und gegebenenfalls korrigieren zu lassen. Da aber auch die Richter der höheren Instanzen irren können, wäre jede Forderung nach einem immer weiteren Überprüfen der Ergebnisse der Vorinstanz an und für sich logisch, wobei wir jetzt einer derartigen Endlosschleife mit Rechtsmitteln bereits sehr nahe gekommen sind. Es sollte daher rasch zu einem Rückbau im Bereich der Rechtsmittel kommen, der absolut Sinn ergäbe, sobald wir davon ausgehen können, dass wir auf unabhängige, fähige und nicht überlastete Richter zählen dürfen, dass sie gut gemachte Gesetze zur Anwendung zu bringen haben und dass Irrtümer dabei die große Ausnahme sein werden.
 
Corte di Cassazione
 
Auf jeden Fall wird radikal darauf hin gearbeitet werden müssen, dass das Höchstgericht (der Kassationsgerichtshof) nicht alljährlich mit Zehntausenden neuer Verfahren sowohl in Zivil- wie in Strafangelegenheiten überschwemmt wird, wie es derzeit der Normalfall ist. Das oberste Gericht sollte sich darauf beschränken können, in grundsätzlichen und für die gesamte Gesellschaft relevanten Streitfragen abschließend Recht zu sprechen, wie dies in vielen ausländischen Rechtsordnungen Standard ist. Es darf nebenbei festgehalten werden, dass derzeit auch die Richter des Höchstgerichts,  wohl weil sie unter dem Druck eines abnormal hohen Arbeitsanfalls zu produzieren gezwungen sind, gar nicht so selten zu fehlerhaften oder wenig überzeugenden Erkenntnissen gelangen, weshalb sich die Kaskade der Rechtsmittel derzeit selbst ad absurdum führt.
Das oberste Gericht sollte sich darauf beschränken können, in grundsätzlichen und für die gesamte Gesellschaft relevanten Streitfragen abschließend Recht zu sprechen, wie dies in vielen ausländischen Rechtsordnungen Standard ist.
Jedenfalls sollte bedacht werden, dass jeder Aufschub einer endgültigen gerichtlichen Entscheidung fast auf den Sankt-Nimmerleins-Tag für diejenigen, die um ihr Recht kämpfen, kaum weniger belastend und nachteilig ist als der Rechtsverlust selbst.
Eine mitunter zusätzlich zu erzielende Beschleunigung der Verfahren könnte sich ergeben, wenn den Rechtsanwälten für die Betreibung eines Verfahrens nicht - wie derzeit - unterschiedliche, in der Tarifordnung aufgelistete Einzelentschädigungen für jede ihrer vielen Tätigkeiten und Leistungen im prozessualen Ablauf zustünde, sondern wenn ihnen ein einmaliges pauschales Fallhonorar geschuldet wäre (das freilich nach der Höhe des Streitwerts und allfälligen Besonderheiten des Streitfalls zu berechnen sein würde).
 

Skandalöser Personalnotstand

 
Eine weitere und nicht unwesentliche Voraussetzung zur faktischen Verbesserung der derzeit verfügbaren Mittel des Rechtsschutzes müsste die Verstärkung und bessere Ausstattung der Gerichtsvollzugsämter mit Personal sein. Sie würde skandalöse Verzögerungen bei der Durchsetzung gerichtlicher Entscheidungen verhindern, wie sie derzeit mehr oder weniger der Normalfall sind und bei betroffenen Bürgern besonders viel Ärger und Unverständnis hervorrufen.
Gut zwei Jahre müssten der Regierung Draghi reichen, die erforderlichen Reformen sorgfältig und mit Realitätssinn zu planen und in die Wege zu leiten.
Die Inangriffnahme grundlegender Reformen in die hier empfohlene Richtung würde - anders als in vielen sonstigen Problemfeldern, für welche die neue Regierung mit Hilfe der EU einen grundlegenden Neustart anstrebt und plant - mit großer Wahrscheinlichkeit zu keiner Kostenexplosion führen, und dies nicht einmal, wenn es zu einer Einstellung zusätzlicher Richter und Staatsanwälte, zur Bestallung beamteter Richter und Staatsanwälte bei den Friedensgerichten und zur Einrichtung von Assistentenstellen mit fixer Anstellung kommen würde. Die ins Auge gefasste Verschlankung des Systems der Rechtspflege würde nämlich nicht nur zu vermehrter und zeitnaher Rechtssicherheit führen, sondern auch mit vielerlei Einsparungseffekten einhergehen.
Die Umsetzung der empfohlenen Neuerungen würde allerdings einschneidende organisatorische und gesetzgeberische Initiativen erfordern, vermutlich auch Adaptierungen der geltenden Verfassung (insbesondere bei beabsichtigter Abkehr von der Notwendigkeit von Wettbewerben für die Aufnahme in der Richteramtsdienst, aber wohl auch bei Einrichtung einer gesonderten Richterschaft für die Friedensgerichte).
Diese Umsetzung könnte in der kurzen Zeit, die der Regierung Draghi bestenfalls zur Verfügung steht, auch sicherlich nicht zum Abschluss gelangen, die gut zwei Jahre müssten aber reichen, die erforderlichen Reformen sorgfältig und mit Realitätssinn zu planen und in die Wege zu leiten.
 
 

Heinrich Zanon war 44 Jahre lang als Richter in Südtirol tätig. 2005 wurde er zum Präsidenten des Landesgerichtes Bozen ernannt. 2013 ging Zanon in den Ruhestand.

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Kommentare

Bild des Benutzers Martin Sitzmann
Martin Sitzmann 04.03.2021, 17:16

Herr Zanon, ein Kompliment für diesen Beitrag!
Für mich als interessierten Laien sind alle Ihre Vorschläge nachvollziehbar und würden eine Achillesferse des Staates modernisieren und von barocken bis kafkaesken Zuständen ins 21. Jahrhundert katapultieren.
Wollen wir hoffen, dass auch jemand mit entsprechenden Möglichkeiten, etwas voranzubringen Ihren Expertenrat liest!

Bild des Benutzers Thomas Benedikter
Thomas Benedikter 04.03.2021, 21:23

Vielen Dank an den Autor für diesen profunden Beitrag. Nicht in Gottes Ohr, sondern in "Draghis Ohr" sollte er dringen (der selbst Deutsch versteht und spricht) und natürlich des ganzen Parlaments, damit mit der Reform der Justiz in diesem Sinn endlich Ernst gemacht wird.

Bild des Benutzers Karl Gudauner
Karl Gudauner 04.03.2021, 22:25

Ein fundierter Katalog für die Justizreform von einem von der Bedeutung der Rechtsstaatlichkeit überzeugten früheren Richter und für das Gemeinwohl engagierten Bürger. Leider wartet die Bevölkerung schon seit Generationen darauf, dass Reformen umgesetzt werden, deren Notwendigkeit und Angemessenheit auf der Hand liegt. Oft genug war die Zielrichtung von Justizreformen die Aufweichung der Rechtsstaatlichkeit, die Verzögerung der Verfahren und die Aufhebung strafrechtlicher Tatbestände. Wie schon in den vergangenen Jahrzehnten war die seit dem Wahlgang von 2018 stattliche Anzahl von 132 Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte im italienischen Parlament nicht imstande, die von Expertinnen und Experten angemahnten Reformen einzuleiten, die den Menschen mehr Rechtssicherheit geben und das Land als Investitionsstandort auf ein international akzeptables Niveau heben.

Bild des Benutzers G. P.
G. P. 05.03.2021, 10:22

Je weniger Rechtssicherheit, um so mehr Arbeit für die Rechtsanwälte. Schon mal daran gedacht?
Je mehr Bürokratie, um so mehr Arbeit für Wirtschafts- und Steuerberater sowie Wirtschaftsverbände.

Bild des Benutzers ceteris paribus
ceteris paribus 05.03.2021, 11:22

Nun ja: wenn der Schlüssel in Sachen Reform der Justiz hauptsächlich die Einstellung von zusätzlichem Personal zu sein scheint, dann wird eine Verbesserung noch Jahrzehnte auf sich warten lassen - vorsichtig formuliert.

Im Artikel fällt ein einziges Mal das Wort Digitalisierung, von elektronischer Bearbeitung ist kein einziges Mal die Rede. Wenn man sich aber anschaut, wie unglaublich ineffizient in der italienischen Justiz gearbeitet wird, läge hier ein enormes Verbesserungspotential. Da werden meterweise Akten händisch von A nach B und wieder nach A transportiert. Richter und Staatsanwälte arbeiten sich analog durch die Akten! Wo ist der Akt? Ah, ist noch bei der Staatsanwaltschaft, achso...dann geht es heute nicht.....

Regelmäßig gibt es Probleme bei den Zustellungen der Vorladungen, weil irgendjemand die Tür nicht aufmacht, die Unterschrift nicht leserlich ist oder der Postbote eine Pfeife ist.....die Folge: Vertagungen, Verzögerungen; kurzum: Ineffizienz.
Der Richter diktiert der Kanzleibeamtin jeden einzelnen Satz; wenn man dem beiwohnt, kann man schon mal nervös werden....

Neben den im Artikel dargelegten großen Veränderungen, reichte es aus, den aktuellen Stand der Technik auch in die Gerichtssäle zu bringen und etwas von modernen Unternehmen zu lernen. Dass dies der Autor nicht erkennt, ist für mich schockierend.

Bild des Benutzers Karl Trojer
Karl Trojer 06.03.2021, 11:34

Dem geschätzten Heinrich Zanon besten Dank für diese umfassenden Darlegungen zu den vielen Mißständen in der bestehenden Justiz. Als Laie erwarte ich mir dazu :

1. Eine Beschränkung auf das Wesentliche, bei Verzicht aus unwesentliche "Ungerechtigkeiten".
2. Einen umfassenden Abbau der diesbezüglichen Bürokratie, im Sinne von Punkt 1.
3. Eine Beschränkung auf den ersten Rechtsspruch bei der Möglichkeit, maximal eine weitere, übergeordnete Rechtsinstanz anrufen zu können.

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