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Die Grenzen der Autonomie?

Eine erste Begutachtung des Gesetzentwurfs der Landesregierung bezüglich Coronavirus SARS-CoV-2 und der nationalen Gesetzgebung. Von Robert Huber.
Community-Beitrag von R H02.05.2020
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Die Landesregierung und insbesondere der Landeshauptmann haben in den letzten Tagen und Wochen die Regelungen der römischen Regierung kritisiert und Lockerungen gefordert. Nun hat die Landesregierung gehandelt und einen Gesetzentwurf auf den Weg gebracht, der insbesondere der Wirtschaft zugute kommen soll. Dieser Kommentar versucht den Beschluss Nr. 306 der Landesregierung vom 30. April 2020, „Maßnahmen zur Eindämmung der Verbreitung des Virus SARS-COV-2 in der Phase der Wiederaufnahme der Tätigkeiten“ (hier auf der Internetseite des Südtiroler Landtages abrufbar) kritisch aufzuarbeiten, insbesondere was die Öffnung mancher Wirtschaftszweige betrifft. Weiterhin wird die nationale Gesetzgebung beleuchtet.

Zunächst fällt die schlampige Zitierweise auf. Die Landesregierung stützt den Entwurf auch auf Artikel 8 und 9 des Autonomiestatuts. Das ist schön, denn so kann sich der Leser und Rechtsanwender von diesen beiden Artikeln inspirieren lassen und sich einfach in den insgesamt 40 Gesetzgebungskompetenzen selbst die passenden für dieses Gesetz heraussuchen. Es wäre den Landesämtern, die voller Juristen sind, nicht zuzumuten, zu erklären, woraus sich ihrer Meinung nach eine Gesetzgebungskompetenz für das Land Südtirol ergibt (Ironie). Diesen Punkt hätte man aufgrund der momentanen Diskussion über die Verfassungsmäßigkeit dieses Beschlusses etwas genauer beleuchten können. 

Dies erspare ich Ihnen teilweise, denn es ist eine sehr jurstische Fragestellung, die im Ergebnis auch dahinstehen kann, da sich im Grundsatz zweifellos eine Gesetzgebngskompetenz für ein solches Landesgesetz ergibt. Das Land Südtirol kann Gesetze erlassen, die beispielsweise den Handel, das Handwerk oder das Gastgewerbe betreffen, die nun durch die Nr. 12 ff. (auch Absätze genannt) des Gesetzentwurfs der Landesregierung berührt werden. Besondere Erwähnung könnte hier Artikel 8 Nr. 13 des Autonomiestatuts finden, die dem Land im Bereich „opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità pubblica“ (in der deutschen Fassung: „Maßnahmen zur Katastrophenvorbeugung und-soforthilfe“) eine primäre Gesetzgebungskomptenz gibt. Dies ist insofern relevant, weil fraglich ist, ob das Autonomiestatut für Notstände eine Kompetenz für das Land vorsieht. Wäre dies der Fall, könnte man damit mit guten Gründen die Auffassung vertreten, dass auch in Fällen außergewöhnlicher Ereignisse das Land Südtirol zuständig wäre. Der Wortlaut des Nr. 13 spricht von prevenzione und pronto soccorso in caso di calamità pubblica (Katastrophe). Der Gesetzentwurf ordnet in den Nr. 12 ff. die Öffnung des Handels etc. an. Auch wenn die momentane Situation für den Handel etc. teilweise dramatische Auswirkungen haben wird, so wird man wohl nicht so weit gehen können, dies unter calamità pubblica zu subsumieren. Gemeint sind damit Naturkatastrophen oder auch Pandemien, jedoch keine wirtschaftliche Notlage. Eine solche Zuständigkeit ergibt sich auch nicht aus einer systematischen oder historischen Auslegung, der Sinn und Zweck ist dies ebenfalls nicht. Mithin ergibt sich keine Gesetzgebungskompetenz für den Gesetzentwurf aus Artikel 8 Nr. 13 des Autonomiestatuts, jedoch über die Bereiche Handel etc., weshalb im Grundsatz die Gesetzgebungskompetenz für diesen Gesetzentwurf gegeben ist.

Ein kurzer Blick auf die Dekrete der Regierung in Rom und der Gesetzgebung zeigt, dass hier eine Ausnahme greifen könnte.
Am 31. Januar 2020 hat die Rat der Minister den Notstand erklärt (hier nachzulesen). Nach Art. 24 d.l. 2. Januar 2018 Nr. 1 (hier) auch so vorgesehen.
Nun ein Blick in die Verfassung. Dies ist schon deshalb unbedingt erforderlich, da das Autonomiestatut selbst ebenfalls Verfassungsrang hat. Man muss feststellen, dass ein Artikel, der der Regierung Sonderzuständigkeiten in Fällen von Katastrophen zuweist, nicht existiert. Allenfalls könnte man den Artikel 120 Absatz 2 der Verfassung hierfür heranziehen, in dem es heißt:

„Il Governo puo` sostituirsi a organi delle Regioni, delle Citta` metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumita` e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unita` giuridica o dell’unita` economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarieta` e del principio di leale collaborazione.“

Dieser Artikel ist momentan in aller Munde, könnte er doch der Regierung die Möglichkeit einräumen, sich über regionale Entscheidungen nicht nur hinwegzusetzen, sondern die regionalen Organe einfach zu ersetzen. Aber zur Klarstellung: Eine Norm, die dem Staat eine Zuständigkeit im Bereich des Katastrophenschutzes verleiht, ist dies nicht. Damit besteht keine Norm auf Verfassungsebene, die der Regierung solche Zuständigkeiten gibt.
Vielmehr muss man auf die decreti-legge zurückgreifen, hierzu Art. 77 Absatz 2:

„Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni.“

Genau dies hat die Regierung beispielsweise mit dem decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 getan. Dies bedeutet, die Regierung erlässt ein solches Dekret, das die Wirkung eines Gesetzes hat, und erst nachher wird dies durch den Gesetzgeber bestätigt. Kommt es zu einer solchen Bestätigung nicht, ist das decreto-legge ex nunc unwirksam, d.h. praktisch von Anfang an nichtig. Hier zeigen sich auch die Fallstricke einer derartigen Regelung: Die Regierung kann die Rechte der Bürger zum Wohle der öffentlichen Sicherheit (auch Art. 117 Abs. 2 lit. h der Verfassung) einschränken, da sie alle Zuständigkeiten hat, die der Gesetzgeber hat. Wäre das decreto-legge aber dann nichtig, würde das unseren Freiheitsrechten einen unwiederbringbaren Schaden zugefügt haben.
Dieses decreto-legge gilt nach Art. 5 Nr. 2 auch für das Land Südtirol, jedoch „compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme  di attuazione“. Dies bedeutet, dass das decreto-legge anordnet, dass bestehende Zuständigkeiten des Landes auch weiterhin gelten sollen. Dies ist bemerkenswert, da es dadurch vertretbar wäre zu sagen, dass sich der Staat selbst im Falle höchster Dringlichkeit und im nationalen Interesse (Art. 117 Abs. 2 lit. h Cost.) nicht über die Zuständigkeitsregelungen des Autonomiestatus hinwegsetzen könnte. Dieser - ungeschickte - Zusatz lässt deshalb daran zweifeln, ob damit die Zuständigkeit des Landes in Krisenzeiten augehebelt werden kann.
Bemerkenswert ist weiterhin, dass das decreto-legge gar keine Einschränkungen vorsieht. Das decreto-legge legte nur den Grundstein dafür, dass der Ministerpräsident durch decreti del presidente del consiglio dei ministri (DPCM) solche Einschränkungen anordnen durfte.
Man darf der Regierung aber mindestens schlechten Stil unterstellen, wenn sie mit einem decreto-legge dem Ministerpräsidenten freie Hand beim Erlass von Dekreten lässt, die auf eine Art und Weise die Freiheitsrechte der Menschen und juristischen Personen einschränken, wie die meisten von uns sie noch nie erlebt haben. Ob dies alles verfassungsrechtlich zulässig ist, muss sich zeigen. Jedoch kann sich die Regierung zumindest im Grundsatz auf das d.l. 2. Januar 2018 Nr. 1 stützen. Mit einem Gesetz kann man Rechte einschränken (der Genauigkeit halber: Ein decreto legislativo ist kein Gesetz, sondern ein Dekret der Regierung, die für den Erlass die vom Gesetzgeber notwendige Ermächtigung erhalten hat). Ob das erwähnte d.l. jedoch ausreichend ist, ist sehr fraglich. Die Regierung zeigt allein schon durch die Tatsache, dass sie decreti-legge erlassen hat, dass dem offenkundig nicht so ist, da es ansonsten eines solchen Dekrets gar nicht bedurft hätte. Das Grundproblem, meiner Auffassung nach, bleibt jedoch bestehen: In Italien wird traditionell sehr viel verwiesen: Von der legge zum decreto legislativo, vom d.l. zum decreto legge, und schlussendlich zum DPCM. Am Ende weiß keiner mehr ganz genau, woraus sich welche Ermächtigungen ergeben. Es zeigt sich auch, dass unsere Verfassung nicht auf einen solchen Extremfall vorbereitet ist, da diese einfach keine Regelungen zu solchen Situationen vorsieht. Stattdessen gibt es eine Fülle von anderen Regelungen.

Nun zu den Zuständigkeiten: Für den Gesetzentwurf der Landesregierung und die hier beleuchteten Einschränkungen des Handels etc. ist die Vereinbarkeit mit dem DPCM com 26. April 2020 entscheidend.
Der Gesetzentwurf weicht durch Art. 1 Nr. 12 von Art. 1 lit. z des DPCM com 26. April 2020 ab, indem dieser vorsieht, der Einzelhandel solle mit Erlass des Landesgesetzes öffnen, indes das DPCM in diesem Zeitraum wohl noch eine Schließung anordnet.
Der Gesetzentwurf weicht durch Art. 1 Nr. 13 von Art. 1 lit. cc des DPCM com 26. April 2020 ab, indem dieser vorsieht, die Dienste an der Person (z.B. Friseure) sollen ab 11. Mai 2020 öffnen, indes das DPCM in diesem Zeitraum noch eine Schließung anordnet.
Der Gesetzentwurf weicht durch Art. 1 Nr. 14 von Art. 1 lit. aa des DPCM com 26. April 2020 ab, indem dieser vorsieht, die Gastronomie solle ab 11. Mai 2020 öffnen, indes das DPCM in diesem Zeitraum noch eine Schließung anordnet.
Der Gesetzentwurf weicht durch Art. 1 Nr. 15 von Art. 1 lit. j des DPCM com 26. April 2020 ab, indem dieser vorsieht, die Museen etc. sollen ab 11. Mai 2020 öffnen, indes das DPCM in diesem Zeitraum noch eine Schließung anordnet.
Weitere Lockerungen sind nach erster Begutachtung nicht mehr von Relevanz, da das DPCM nach Art. 10 Nr. 1 nur bis 17. Mai 2020 gilt.

Nun stellt sich die Frage, wie mit diesen Abweichungen umzugehen ist.
Man könnte vertreten, dass der Staat hat in Momenten des Notstandes durch Artt. 77 Absatz 2, 117 Abs. 2 lit. h der Verfassung im Sinne der Spezialität dieser Normen in Fällen der höchsten Dringlichkeit wohl auch Durchgriffsrechte bis in das Autonomiestatut hinein hat, womit die Zuständigkeiten des Landes beim Handel etc. in diesen Momenten der Dringlichkeit ausgehebelt werden. Dies ergibt sich nicht nur aus einer wörtlich-grammatikalischen Auslegung der Verfassung, sondern auch aus dem Sinn und Zweck einer solchen Regelung:. Der Staat ist in Katastrophenzeiten für alle Bürger verantworlich und muss diese entsprechend schützen können, Sonderautonomien zum Trotz. Systematisch ist diese Schlussfolgerung bestenfalls fraglich, denn eine Gesetzgebundskompetenz derart auszuweiten, wodurch viele andere, ausdrücklich vorgesehene Kompetenzen von jetzt auf gleich zurückstehen müssen, ist juristisch betrachtet schwierig. Art. 5 Nr. 2 des decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, das Geltung auch in Südtirol anordnet, jedoch mit der Einschänkung „compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione“, ist aufgrund der Tatsache, dass das Autonomiestatut keine Regelungen in Fällen von Notständen vorsieht, diesbezüglich gegenstandslos und kann nicht als Grundlage für eine Abweichung vom DPCM herangezogen werden. Vielmehr muss aufgrund des d.l. vom 2. Januar 2018 n.1, Art. 7 Nr. 1 lit. c und Art. 24 Nr. 9 das Land Südtirol alle Regelungen auf Landesebene so umsetzen, damit die Regelungen der Regierung auch in Südtriol volle Geltung erlangen. Zu betonen ist aber, dass die Verfassung kein Notstandsrecht kennt. Auch wenn grundsätzlich der Staat für den Schutz der Bürger zuständig ist, so kann allein dieses Argument nicht das Autonomiestatut aushebeln. Südtirol verletzt italienisches Recht, indem es sich nicht die Regelungen des DPCM in Südtirol umsetzt. Hieraus auf einen verfassungsrechtlichen Verstoß abzuleiten, ist schwer vertretbar.

Fazit:
Die rechtlichen Grundlagen bezüglich der momentanen Situation sind sehr viel komplexer, als man meinen könnte. Eine einfache Ablehnung der Zuständigkeit des Landes ergibt sich nicht, es ist eine tiefgreifende Betrachtung aller relevanten Regelungen notwendig. Dies übersteigt auch diesen Aufsatz. Die nationalen Regelungen sind vielfach unpräzise und enthalten wichtige Regelungen nicht oder sind uneindeutig. Es scheint auch eine Änderung der Verfassung gerechtfertigt, wodurch auf Verfassungsebene in Fällen wie diesen ein Notstandsrecht verankert wird, wodurch klar wird, wem welche Zuständigkeiten zukommen. 
Insgesamt ist das potentielle Landesgesetz wohl als verfassungswidrig anzusehen.
Ein Tipp an die Landesregierung: Man sollte sich vor solchen Gesetzentwürfen eher die Frage stellen, wie man die Erklärung des Notstandes gerichtlich aushebeln lassen kann, denn damit würden die normalen Zuständigkeiten unstreitig greifen.

Kurzer Ausblick:
Tritt der Gesetzentwurf tatsächlich in Kraft, wäre das Gesetz erstmal wohl wirksam, aber verfassungswidrig. Die Regierung in Rom müsste im Wege eines Eilverfahrens eine einstweilige Anordnung erwirken, die bis zu einer endgültigen Entscheidung des Verfassungsgerichts die Wirkung des Gesetzes aussetzt. Das Gesetz kann nicht einfach nicht beachtet werden, sondern es müsste dieser Weg gegangen werden. Im Extremfall könnte Art 120 co. 2 Cost. greifen.

Dieser Aufsatz ist in einer ersten, oberflächlichen Begutachtung entstanden und kann auch Fehler enthalten. Weiterhin stellt dies meine persönliche Auffassung dar und beansprucht keine inhaltliche Richtigkeit.  Kritische Kommentare sind gerne gesehen. Anche in italiano.
Robert Huber

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Kommentare

Bild des Benutzers David O.
David O. 03.05.2020, 23:04

Danke für Ihren Artikel, sehr informativ! Ich glaube, dass viele sich falsche Hoffnungen bezüglich des Gesetzes machen...

Bild des Benutzers R H
R H 04.05.2020, 11:56

In der Tat.
Mich schockiert besonders, dass auch viele Mitglieder des Landtages einfach mal so tun, als sollte der LH jetzt einschreiten. Als ob man das einfach so könnte. Die Autonomie ist eben nicht grenzenlos, das sollte man akzeptieren.
Vielen Dank!

Bild des Benutzers Christoph Tappeiner
Christoph Tappeiner 04.05.2020, 12:49

Gute Betrachtung.

Ich bin zwar alles andere als ein Verfassungsrechtler, aber grundsätzlich wäre die Auffassung, man könnte es im Fall von Covid-19 und Folgen auch mit einer primären Gesetzgebung des Landes (Katastrophensoforthilfe, wirschaftlich/gesundheitlich/sozial) zu tun haben, zumindest vertretbar.

Artikel 120 Abs. 2 der Verfassung gilt hingegen nur für Regionen und Provinzen mit Normalstatut; ich hatte dies zunächst auch übersehen und wurde eines Besseren belehrt.

Mit einem einfachen Gesetzesdekret die Autonomiebestimmungen auszuhebeln wird nicht so leicht möglich sein. Wennschon mit Verfassungsgesetz, wobei in der italienischen Verfassung das fehlt, was die österreichische vorsieht: die Schutzmachtfunktion. Diese kann man höchstens in das Prozedere einfließen lassen, wenn man das Prinzip der internationalen Zusammenarbeit auf das Verfahren in Zusammenhang mit der Südtiroler Autonomie ausdehnen möchte.

Ich bin sodann der Auffassung, dass zwar die Bewegungsfreiheit (Art. 16 Verf.) durch eine Verwaltungsmaßnahme (DPCM) aus Gründen des sanitären Notstandes eingeschränkt werden kann - z.B. keine Reisen nach Bergamo - nicht jedoch die persönliche Freiheit (Art. 13). Eine Person in den Hausarrest zu stecken bedarf einer gerichtlichen Maßnahme, in einem gesetzlichen Rahmen.

Ich glaube inzwischen, dass sich heute alles in Abstimmung zwischen LH und Regionenminister in Wohlgefallen auflösen wird.

Bild des Benutzers R H
R H 04.05.2020, 13:36

Ja, diese Auffassung ist auch legitim. Ich habe hier an der engen Auslegung festgehalten und denke, dass man dies wohl nicht so weit ausdehnen kann, zumal man hierfür den nationalen Dekreten widersprechen müsste, die sich auch auf den Gesundheitsnotstand stützen.

Danke für diesen Einwand. Ich wollte dieses Fass nicht aufmachen, habe aber darüber nachgedacht. Aber der Artikel war schon lang genug und war nur am Rande relevant. Meiner Ansicht nach müsste es auch für das Land Südtirol gelten, zumal der Verfassungsgerichtshof dies im Jahre 2004 klargestellt hat (http://lexbrowser.provinz.bz.it/doc/de/3367/corte_costituzionale_sentenz...). Dies ergibt auch durch eine Auslegung meinerseits, da man in Extremsituationen wohl in der Lage sein müsste, einzugreifen. Falls Sie hierzu neuere Nachweise haben, würde ich mich über eine genauere Informationen freuen, denn es ist auch ein interessantes Thema. In meinem Lehrbuch, das ich verwendet habe, stand hierzu nichts.

Sehr gute Punkte. Ich habe dies nicht genau beleuchtet. Zunächst muss man sagen, dass sich die Einschränkungen unmittelbar auf das DPCM stützen, mittelbar jedoch auf das decreto-legge. Dieses Vorgehen an sich halte ich für fragwürdig. Natürlich kann man im Falle eines Notstandes nicht regulär Gesetze erlassen. Aber die Regierung hätte, statt dem Ministerpräsidenten eine Ermächtigung für die DPCM zu geben, grundsätzlich für jede Maßnahme ein decreto-legge erlassen können. So wären die konkreten Maßnahmen einer Prüfung des Gesetzgebers unterworfen. Anders sieht es natürlich aus, wenn ein decreto-legge ganz allgemein zu Einschränkungen ermächtigt, die an und für sich ja gerechtfertigt sind, aber dann keiner genauen Prüfung unterworfen werden können. Das halte ich für fragwürdig, auch im Bezug auf die Freizügigkeit (Art. 16 Cost.). Aber hier sind auch verschiedene Auffassungen vertretbar.
Zu Art. 13 Cost.: In der Tat verstehe ich auch nicht genau, warum das momentan so gemacht wird, wie es gemacht wird. Sie kenne auch die Verfassung; die Gesundheitsämter werden hier wohl aufgrund der Dringlichkeit Quarantäne anordnen können, aber das müsste dann ein Richter bestätigen. Warum das einfach nicht getan wird, ist mir auch nicht ganz klar.

Gut möglich!

Danke für Ihren Kommentar!

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